KENTSEL DÖNÜŞÜM MÜ KENTSEL BÖLÜŞÜM MÜ ...?
GİRİŞ
Kentlerdeki çarpık yapılaşma ve yarattığı sorunların çağdaş şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uygun olarak yeniden yapılandırılmasını sağlamak üzere kentsel dönüşüm projeleri gündeme gelmiştir. Bu hususta 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5436 sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanun ve 5104 sayılı Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi Kanununda düzenlemeler yer almaktadır.
Kentsel dönüşüm ne anlama geliyor. Kentsel dönüşüm, kentsel gelişmenin, toplumsal, ekonomik ve mekansal olarak yeniden ele alındığı ve kentteki sorunlu alanların sağlıklı ve yaşanabilir hale getirilmesi için yıkıp, yeniden yapma, canlandırma, sağlıklaştırma veya yeniden yapılandırma için proje üretilmesi ve uygulama yapılmasıdır. Özetle kentsel dönüşüm bir kentin dokusun bozan sorunların giderilmesi anlamına geliyor.[1]
Gecekondu dönüşüm/kentsel yenileme projelerinde, “kent içinde kaçak yapılaşma alanları ile ekonomik ömrünü doldurmuş bulunan çöküntü alanlarının, gerekli tüm kentsel ve sosyal donatı hizmetleri getirilerek, olası tüm doğal afet riskleri de bertaraf edilecek şekilde yeniden fenni ve sıhhi standartlara haiz bir şekilde yapılandırılması” amaçlanmaktadır.[2]
KENTSEL DÖNÜŞÜM VE GELİŞİM İLE İLGİLİ MAVZUAT
5393 sayılı BELEDİYE KANUNU’NUN 73. maddesinde, “Belediye, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir.” hükmü yer almakta, 69. maddesinde de, “Belediye; düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak amacıyla belediye ve mücavir alan sınırları içinde, özel kanunlarına göre korunması gerekli yerler ile tarım arazileri hariç imarlı ve alt yapılı arsalar üretmek; konut, toplu konut yapmak, satmak, kiralamak ve bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma yapmak, bu arsaları trampa etmek, bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ve bankalarla iş birliği yapmak ve gerektiğinde onlarla ortak projeler gerçekleştirmek yetkisine sahiptir.” hükmüne yer verilmektedir.
Yine 69. maddeye gere, durumları 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 25 inci maddesine uyan kimselere de bu maddeye göre arsa ve konut sağlanabilir. 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nun 25. maddesinde, “7 nci madde gereğince tesbit olunan önleme bölgelerindeki arsalar, öncelikle gecekonduların ıslahı ve tasfiyesi sebepleriyle açıkta kalacaklara ve diğer konutsuz vatandaşlara verilir.” hükmü yer almış ve 7. maddesinde de, “Belediyelerin mülkiyetinde bulunan ve bundan sonra bu kanuna göre mülkiyetine geçecek olan arazi ve arsalardan, belediye meclisi kararı ile belli edilip, İmar ve İskan Bakanlığınca uygun görülenler, bu kanun hükümleri dairesinde konut yapımına ayrılır.” hükmüne yer verilmiştir.
5216 sayılı BÜYÜKŞEHİR BELEDİYE KANUNUNUN 7/e maddesinde ise “Belediye Kanununun 69 ve 73 üncü maddelerindeki yetkileri kullanmak.” yetkisi Büyükşehir belediyelerine verilmiş bulunmaktadır. Bu hükümlere göre gerek Büyükşehir belediyelerine ve gerekse belediyelere kentsel dönüşüm ve gelişim projesi adı altında geniş yetkiler verilmektedir. Bu durumu açıklamak bakımından denilebilir ki, belediyelerin özel bir şahıs gibi hareket edebilmelerine imkan getirilmiş ve kolaylık sağlanmıştır.
Belediyelerce, kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu olacak alanlar, belediye meclis kararı ile belirlenirler. Bu kararın belediye meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ilân edilmesi gerekir. Bir yerin kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilân edilebilmesi için; o yerin belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması ve en az ellibin metrekare olması şarttır. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır.
Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında yıkılarak yeniden yapılacak münferit yapılarda harçlarda indirim sağlanmıştır. İlgili resim ve harçların dörtte biri alınır. Kentsel dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında bulunan mülk sahipleri tarafından açılacak davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve karara bağlanır.
Öte yandan, büyükşehir belediyeleri, büyükşehir belediyeleri sınırları içindeki ilçe ve ilk kademe belediyeleri, il, ilçe belediyeleri ve nüfusu 50.000'in üzerindeki belediyelerce ve bu belediyelerin yetki alanı dışında il özel idarelerince, yıpranan ve özelliğini kaybetmeye yüz tutmuş; kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurullarınca sit alanı olarak tescil ve ilan edilen bölgeler ile bu bölgelere ait koruma alanlarının, bölgenin gelişimine uygun olarak yeniden inşa ve restore edilerek, bu bölgelerde konut, ticaret, kültür, turizm ve sosyal donatı alanları oluşturulması, tabiî afet risklerine karşı tedbirler alınması, tarihi ve kültürel taşınmaz varlıkların yenilenerek korunması ve yaşatılarak kullanılmasını amaçlayan 16.6.2005 tarihli ve 5436 sayılı YIPRANAN TARİHİ VE KÜLTÜREL TAŞINMAZ VARLIKLARIN YENİLENEREK KORUNMASI VE YAŞATILARAK KULLANILMASI HAKKINDA KANUN yürürlüğe girmiştir.
Bu Kanuna göre, yenileme alanları, il özel idarelerinde il genel meclisi, belediyelerde belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile belirlenir. İl özel idaresinde il genel meclisince, büyükşehirler dışındaki belediyelerde belediye meclisince alınan kararlar Bakanlar Kuruluna sunulur. Büyükşehirlerde ise ilçe ve ilk kademe belediye meclislerince alınan bu kararlar, büyükşehir belediye meclisince onaylanması halinde Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar Kurulu projenin uygulanıp uygulanmamasına üç ay içinde karar verir.
Bakanlar Kurulunca kabul edilen alanlardaki uygulama bir program dahilinde etap etap projelendirilebilir. Etap proje ve programları, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve belediyelerde belediye başkanının, il özel idarelerinde valinin onayı ile uygulamaya konulur.
Belirlenen alan sınırları içindeki tüm taşınmazlar, belediyece ve il özel idaresince hazırlanacak yenileme projelerinin kültür ve tabiat varlıklarını koruma kurulunca karara bağlanmasını müteakip bu Kanuna göre yapılacak yenileme projesi hükümlerine tâbi olurlar. Büyükşehir belediye sınırları içinde büyükşehir belediyelerinin yapacaklarının dışında kalan yenileme projeleri, ilçe ve ilk kademe belediyelerince hazırlanması ve meclislerinde kabulünden sonra büyükşehir belediye başkanınca onaylanarak yürürlüğe girer. Buna göre kamulaştırma ve uygulama yapılır.
Yine, 5104 sayılı KUZEY ANKARA GİRİŞİ KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ KANUNU ile kuzey Ankara girişi ve çevresini kapsayan alanlarda kentsel dönüşüm projesi çerçevesinde fiziksel durumun ve çevre görüntüsünün geliştirilmesi, güzelleştirilmesi ve daha sağlıklı bir yerleşim düzeni sağlanması ile kentsel yaşam düzeyinin yükseltilmesi amaçlanmıştır.
Bu Kanunun 4. maddesine göre, ilgili mevzuatına göre ilçe belediyeleri ve diğer kamu kuruluşlarına ait olan, her ölçek ve nitelikteki imar plânları, parselasyon plânları ve benzeri imar uygulamalarına dair izin ve yetkiler ile proje onayı, yapı izni, yapım sürecindeki yapı denetimi, yapı kullanma izni ve benzeri inşaata dair izin ve yetkiler Proje alan sınırları içinde kalan bölgede Belediyeye aittir. (Değişik son cümle: 5/4/2006-5481/1 md.) Proje alanı içinde her ölçekteki imar planları Belediyece yapılır, yaptırılır ve onanır.
Proje alan sınırları içindeki tüm gayrimenkuller, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce mevzuata uygun olarak yapılmış ve onaylanmış herhangi bir ölçek ve türdeki imar plânı kapsamında kalsalar dahi, bu Kanuna göre yapılacak plân hükümlerine tâbi olurlar.
Proje alan sınırları içinde kalan bölgede, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce yapılmış olan plânların uygulanması Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren durur. Bu plânların kısmen veya tamamen uygulanmaya devam edilmesi ya da bu Kanuna göre yeniden yapılması hususunda Belediye yetkilidir.
KENTSEL DÖNÜŞÜM PROJESİ UYGULAMASI
5104 ve 5436 sayılı Yasaların dışında, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu hükümlerine göre kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulamaları nasıl yapılacaktır. 5393 sayılı Yasada yer alan kentsel dönüşüm ile ilgili hükümler, Belediye Kanunundan ziyade İmar Kanununda yer alması gereken düzenlemelerdir. Çünkü anılan Yasanın 69-73. maddelerinde yer alan hükümler, imar mevzuatının uygulanmasına ilişkin düzenlemeleri içermektedir.
Bir yerin kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilân edilebilmesi için;
·Kentsel dönüşümün amacının, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak olmalıdır.
·Yerin belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması ve en az ellibin metrekare olması şarttır. Nitekim, belediyelerin bu alanların dışında yetkileri bulunmamaktadır.
·Meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ilân edilir.
Kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etme işi inşai faaliyet kapsamındadır. Bu husus ise belediyelerin olağan görevidir. Bunun haricinde, konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturma, deprem riskine karşı tedbirler alma veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu koruma faaliyetleri ancak imar mevzuatı uygulanarak imar planı revizyonu ile başlayan bir dizi karar ve uğraşılarla mümkündür. Burada belirtilen “kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak” amacı için zaten 5366 sayılı Yıpranan Tarihi Ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması Ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunda yeterli düzenleme bulunmaktadır.
Olaya bu yönden bakıldığında, belediyelerin kentin yapılaşma olmayan ve dolaysıyla eskiyen kısmı da olmayan kent alanı ile ilgili olarak dönüşüm ve gelişim projesinin uygulamaması gerekir. Tabi ki, 5104 sayılı Yasa uygulaması bu durumun istisnasıdır. Yapılaşma olan kısım açısından ise revizyon imar planı ile konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak gibi yasanın verdiği görev yerine getirilmiş olur. Kısaca özetlemek gerekirse, nasıl ki, 2981-3290 sayılı Yasanın 10/c maddesinin üzerinde imar mevzuatına aykırı yapı bulunmayan alanlarda ya da boş alanlarda uygulanmasının söz konusu olmadığı gibi üzerinde yapı bulunmayan alanda kentsel dönüşüm projesi uygulamasından bahsetmek mümkün değildir.
Esas sorun ise üzerinde eski yapı dokusu bulunan eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etme işinin nasıl yapılacağı hususudur. 5393 sayılı Yasanın 73. maddesinde, “kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır” hükmü yer almaktadır. Anlaşma olmaz ise ne yapılacağı belli değildir. Bu da kamulaştırmadır. Kamulaştırma tehdidi altında mülkiyet sahiplerinin ne kadar güçleri olabilir. Bu sebeple anlaşmaya mecbur edilmektedirler. Bir taraftan belediyelerin eline kamulaştırma yetkisi verilerek diğer taraftan anlaşma yolu esastır demenin olumlu bir mantığı bulunmamaktadır. Üstün olan tarafın anlaşmaya ihtilacı yoktur. Yasada, “Kentsel dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında bulunan mülk sahipleri tarafından açılacak davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve karara bağlanır.” kuralı getirilmiştir.
Örneğin, kentsel gelişim ve dönüşüm projesinin uygulandığı alanda mevcut yapısını yıkmayan özel şahıs bu iş için zorlanabilir mi? Yapısı yıkılan şahsın yapısının belediyece yeniden yapılması için ödenecek ücret ne olacak ? Ya da belediyelerce kentsel dönüşüm ve gelişim projesi hazırlandıktan sonra özel mülkiyetler açısından uygulamayı özel şahısların isteğine mi bırakılacak ?
Kentsel dönüşüm projelerinin en faydalı tarafı ise imar mevzuatına aykırı yapılmış gecekonduların yıkımı ile imar kirliliğinin temizlenecek olmasıdır.
1982 ANAYASASINA GÖRE MÜLKİYET HAKKI[3]
Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı düzenlenmiştir. Kişinin bir şey üzerindeki hakimiyetini ifade eden mülkiyet hakkı, malike dilediği gibi tasarruf olanağı verdiği ve ona özgü olduğundan mutlak haklar arasındadır.
Anayasa’nın 35. maddesinde, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz”, kuralına yer verilmiş, temel hak ve özgürlüklerin sınırını gösteren 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacı ile ve ayrıca Anayasanın ilgili maddelerinde öngörülen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve ruhuna uygun olarak kanunla sınırlanabileceği, temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağı ve öngörüldükleri amaç dışında kullanılamayacağı, bu maddede yer alan genel sınırlama sebeplerinin temel hak ve hürriyetlerin tümü için geçerli olduğu belirtilmiştir.
Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup onları büyük ölçüde kısıtlayan veya tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaştığı kabul edilemez. Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan yasal düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gerekir. Bu nedenle getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak ayrık durumlarda ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde sınırlandırılabilmelidir.
Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez.
Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun, kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.
KENTSEL DÖNÜŞÜM VE GELİŞİM PROJELERİNİN MALKİYET HAKKI YÖNÜNDEN DEĞERLENDİRİLMESİ
5393 sayılı Yasaya göre kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımında anlaşma yolu esas olduğu kabul edilmişse de, konut yapmak amacıyla malikin parselini elinden zorla alınmasında eşit şartlarda anlaşmaya varmak mümkün değildir.
İmar mevzuatında yapıların nasıl yapılacağı ve ne zaman yıkılacağı konusunda yasal düzenleme mevcuttur. Mülk sahipleri de bu yasal düzenlemedeki haklarını kullanmaktadır. Yasal ömrünü tamamlayan ve yıkılacak derecede tehlikeli yapı durumuna gelen binalar hakkında ise bu tür yapıların acil olarak yıkılabilmesi yönünden belediyelerin elinde yasal yetkiler vardır.
Belediyelerce, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulanırken, bu projelerin meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ilân edilmesinden sonra, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 8. maddesi imar planı yapılması gerekir. İmar planı yapılmadan belediye ve mücavir alanları sınırları içinde yapı yapılması mümkün değildir. Belediyelerin kentsel dönüşüm ve gelişim alanlarında yapılacak çalışmaları imar planıyla belirlemeden mülk sahipleriyle anlaşmaya çalışması uygun değildir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70. maddesinde, “Belediye kendisine verilen görev ve hizmet alanlarında, ilgili mevzuatta belirtilen usûllere göre şirket kurabilir.” hükmü yer almaktadır. Yani belediyeler kendisine verilen bu görevleri bizzat yapabileceği gibi şirket kurmak suretiyle bu işleri şirket aracılığıyla de yapabilmesine olanak tanınmış bulunmaktadır.
Bu madde ile belediyelere ticari şirket kurma yetkisi verilmiştir. Böylelikle yukarıda izah edilen hususlarda belediyeler kuracakları şirketler aracılığıyla bu işlemleri yapabilecektir. Dolaysıyla belediyeler bu imkanları kullanarak gelirlerini artıracaklardır. Bunun karşılığında ise mülk sahiplerinin mülkiyet hakları kısıtlanacak ve zorunlu olarak mülkiyetlerini belediyelere diğer bir ifade ile belediyelerin kuracakları şirketlere devredeceklerdir. İşte bu sebeple, kentsel dönüşüm ve gelişim uygulamasının mülkiyet hakkını ortadan kaldırdığını düşünmekteyiz. Çünkü, kentsel dönüşüm ve gelişim projesi uygulaması sonunda zarara uğramamak isteyen belediyenin mülkiyet sahiplerine parsellerinin gerçek karşılığı kadar konut vermesi akılcı değildir. Çünkü amaç kamu yararından ziyade ekonomik olmaktır. Aksi halde şirketin ayakta kalabilmesi zorlaşır.
Ülkemizdeki belediyelerin maddi durumlarına ve olanaklarına bakıldığında her belediyenin bu tür projeleri uygulaması mümkün değildir. Bu nedenle yasanın düzenlenmesi sırasında bu durum dikkate alınmamıştır.
SONUÇ
Bir kamu kurumu olan belediyelerin işlem ve eylemlerinin nihai amacının kamu yararı olması gerekir. Bu nedenle kentsel dönüşüm ve bölüşüm projelerinde de nihai amacın kamu yararı olması gerekir. Nihai amacın kamu yararından ayrılarak ticari amaca bir başka ifade ile belediye karına yönelik olması halinde hemen hemen her belediyelerce kentin kar getirecek her alanında kentsel dönüşüm ve bölüşüm projeleri uygulanmaya konulmasına şaşırmamak lazımdır. Çünkü, Internet ortamında yapılan incelemeler sonunda bir çok belediyenin kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulamaya koyduğu görülmektedir.
Kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri gerçekten gerekli miydi. Esasında bu soruya her proje için olumlu cevap vermek mümkün değildir. Ancak gerçekten ihtiyaç duyulan kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesi gibi alanlarda yapılacak faaliyetlere ihtiyaç vardır. Bu gibi durumlarda sözü edilen projelerin uygulanması gerekir. Sadece en fazla rant getirecek alalarda kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulamaları ile yasanın amacından uzaklaşılmış olur.
* Adalet Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Tetkik Hakimi