Bütçe Hakkının Doğuşu ve Gelişmesi

Maliye Teşkilatı ile Devlet Hazinesi bakımından müşahade olunan durumu,bütçe hakkının doğuşu ve gelişmesi bakımından da görmek mümkündür.Bütçe Hakkı, memleketlerin demokratik ve parlamenter sistemlerde kaydettikleri gelişme ile uyumlu ve ona paralel olarak doğmuş ve gelişmiştir.

Gerçekten tarihi seyiri itibariyle, bütçe hakkı parlamentoların kamu gelirleri ile giderleri üzerindeki yetkilerinin tanınması ile meydana çıkmaya başalamış ve bu hakları kavrayan bir şekilde yerleşmiş ve gelişmiştir.

Muhtelif meleketlerde bütçe hakkının tarihi bakımından doğuşunu ve inkişafını başlıca 3 merhale itibariyle incelemek mümkündür:

a)Vergilerin ve diğer gelir kaynaklarının parlamento tarafından tasdiki;
b)Giderlerin (ödenek verme usulüyle) parlamento tarafından tasdiki;
c)Devletin gelir ve giderlerine ait tasdik işleminin her sene parlemento tarafından yeniden yapılması.

Gerçekten, milletler bütçe hakkının kazanılması için yaptıkları mücadelelerde, öncelikle vergi hakkını, yani milletin rızası olmaksızın vergi alınamaması prensibini kabul ettirmeye çalışmışlardır. Giderlerin tasdiki hakkının elde edilmesi daha sonra olmuş; gerek gelirlerin,gerek giderlerin tasdikinin her sene yeni baştan yapılması, yani bütçenin yıllık tasdiki sisteminin kabulü suretiyle bütçe hakkının tekemmülü, ancak üçüncü ve nihai merhalede vuku bulmuştur.

I-İNGİLTERE’DE BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞİMİ

Bütçenin ilk doğduğu ve parlamenter sistemle birlikte geliştiği ülke İngiltere’dir.

A-Kamu Gelirlerinin Parlamento Tarafından Tasdiki Prensibi:

İngliltere’de, bütün otokratik ülkelerde olduğu gibi başlangıçta kral istediği gibi vergi ve resim tarh edebilirdi. Vergi tarhı için halkın rızasının alınması usulü bu ülkede 10-13. asırlarda yerleşmeye başlamıştır. Meşhur ingiliz tarihçisi Macaulay, bu hakkın nasıl başladığını hiç kimsenin söylemeye muktedir olamayacağını, bütçe hakkının doğuşunun tarihin karanlıklarına karıştığını iddia etmektedir.

İlk öneceleri harp gibi olağanüstü hallerde, sonraları olağan giderler için, Kralın malikane gelirleri yetmeyince vergilere başvurma zorunluluğu hissedilmiş ve tahsili kolaylaştırmak maksadıyla, halk meydenlarda toplanmak suretiyle, güya onların reyine başvurulmuştur.Bu suretle vergi hakkı İngiltere’ de doğmaya başlamış ve Common Council (Halk Meclili-ki Avam Kamarasının ilk şeklidir) toplanmaya başlayınca vergileri tasdik hakkı bu meclise geçerek daha açık bir denetleme şeklini almıştır.

İngiltere’ de vergi hakkını ilk olarak resmen tesbit eden metin “Magna Carta-Büyük Şart” olmuştur.Kral John,1215’de millete bahşettiği bu ferman ile “memlekette her türlü cizye ve salmanın anca Common Council tarafından konulabileceğini” kabul etmiştir.

1624’te,Kralın hükumeti idare için gerekli gelirleri ancak parlamentonun tasdiki ile temin edebileceği prensibi yeniden tesbit olunmuş, fakat bu konuda, Kral ile Parlamento arasında bir mücadelenin başlaması da gecikmemiştir.

Parlamentonun hak ve salahiyetleri üzerinde kıskanç davranmasına karşılık,Krallar mali ihtiyaçları arttıkça, Parlamentoya danışmadan vergi ve resimler koymaya gayret etmişlerdir. İngiltere’ de Kralların bu tarzdaki haraketlerine 17. asırda bile rastlanmıştır. James I. İle Charles I. Zamanlarında bu mücadele şiddetlenmiş ve 1648 ihtilali ile 1649’ da Charles I.’in idamına sebep olan olaylar arasında, Parlamenyoya bu hususta meydan okuması başta yer almıştır.

Stuart hanedanından Charles II ve halefi Jacques II dahi, halkın vergi hakkına, muhtelif yollarla yeniden taaruz etmişlerdir. Bazı siyasi ve dini meselelerin de eklenmesi ile 1688 ihtilali olmuş, Stuartlar saltanattan düşürülmüş ve vergileri tasdik hakkı 1689 tarihli “Bill of Rights”ın kabulü ile bu tarihten sonra İngiliz hürriyetinin dayanan ve taarruzdan arınmış bir kalesi mertbesine yükselmiştir.

Vergileri tasdik hakı tamamen yerleştikten sonra,diğer kamu gelirlerinin de Parlamentonun tasdikine tabi tutulması tedricen, fakat daha kolaylıkla mümkün olmuştur. 18. asırda, bütün kamu gelirlerinin Parlamentonun tasdikinden geçmesi prensibi, İngiltere’de yerleşmiştir.

Mükellef mümessillerinin yani milletvekillerinin muvakafati alınmaksızın vergi tarhı, Kuzey Amerika’daki İngiliz sömürgesinin İngiltereye karşı isyan etmesine ve neticede istiklalini kazanmasına vesile olması itibariyle de, İngiliz tarihinde önemli bir yer almıştır. İngiliz Parlamentosu, 1765-1766 da, pul, çay ve diğer birkaç istihlak vergisini ihdas edince, zaten ayaklanmaya fırsat ayıran istiklal hareketi liderlerine haklı bir vesile vermiş ve 1775’te Washington’ un eliyle,henüz harp devam ederken, A.B.D.’nin istiklali ilan olunmuştur. İngiliz Parlamentosu 1778 de acele bir kanun kabul ederek “müstemleke ve dominyonlarda, ordaki halkın rızası alınmadan vergi tarhedilmeyeceği” prensibini vaz.’ Etmiştir ise de, bu kanun dahi Amerikan istiklal harbinin neticesini değiştirmemiş ve 1782 de bizzat İngiltere, A.B.D.’ nin istiklalini tanımak zorunda kalmıştır. Bununla beraber, zikri geçen kanun, “vergilerin ancak onları ödeyecek mükelleflerin muvafakati ile alınabileceği” esasının umumi bir prensip olarak ifadesinin sağlayan bir belge hüvviyetini kazanmıştır. Nitekim o tarihtenberi bu prensip özerk idareli-Self-government- bütün İngiliz kolonilerinde tatbik edile gelmiştir.

B – Kamu Gidelerinin Parlamentoca Tasdiki Prensibi

Vergi hakkının bütçe hakkına ulaşılabilmesi için, giderlerin de milletvekillerinin onayına sunulması lazım gelmiştir.

Halbuki, İngiltere’ de, vergi alınması için halk mümessillerinin rızasının alınması kaidesinin yerleşmesine rağmen, toplanan paraların harcaması ve harcamanın lüzumunu takdir hakkı Kralın yetkilerinden addolunurdu.

Bununla beraber vergiyi kolayca kabul ettirmek için, hukümetin bu vergilere müracaatı gerektiren giderleri Parlamentonun bilgisine sunma usulüne Kralların kendiliklerinden başvurdukları oluyordu. Fakat, Parlamento, henüz yeteri kadar kuvvetli bulunamadığından bunun sistematik bir hak haline getirilmesi mümkün olamıyordu.

Ancak XIV. asrın ortalarından sonradır ki, İngiliz Parlamentosu, kabul ettiği vergilerin münhasıran kendi tayin edeceği tayin edeceği masraflar için sarfolunabileceği usulünü ilk defa ortaya koydu. Şu kadar ki, bu hakkın esaslı şekilde yerleşmesi için, Parlamentonun 1688 İhtilali ile Krallara karşı kazandığı zaferi elde etmesi gerekmiştir. Gerçekten, Hollandalılara karşı muharebe sonunda Rys Wick sulh anlaşması imzalandıktan sonra, Avam Kamarası, Kralın muhalefetine rağmen, ordunun azaltılmasına askeri giderlerin indirilmesine karar vermiştir. Bu suretle, sulh zamanında bir ordu bulundurma Parlamentonun rızasına tabi tutulmuş ve böylece Parlamentonun askeri giderleri tasdik hakkı doğmuştur. Bunun için de askeri giderler sivil giderlerden ayrılmıştır.

Mülki idarenin ve Hanedanın masrafları, daha uzun süre, Parlamento tasdikinin dışında kalmıştır. “Liste Civile” adı verilen bu giderler için, Parlamento, Kralın emrine muayyen bir meblağ vermekle yetiniyordu.

Zamanla, asıl hükumet ve idare ile ilgili mülki giderler de, Hanedan masraflarından ayrılarak bütçeye girmiş, Kraliçe Viktoria’ nın tahta çıkışı sırasında, sivil listede idareyi ilgilendiren son kalem olarak kalan emekli aylıkları v.s. maaşları da bütçe giderek giderlerin onanması hakkı tamamlanmıştır.

C- Gelir Ve Giderlerin Her Yıl Yeniden Tasdiki Prensibi:

Bütçe hakkının tamamlanması için gelir ve giderlerin her sene yeniden Parlamentoca görüşülüp onanması gerekir.

İngiltere’ de yıllık tasdik hakkı da 1688 İhtilali sonunda 1689 yılında kullanılmaya başlamıştır.

Parlamento, yıllık onama hakkını, Krala sulh zamanında ordu bulundurma yetkisini bir yıl için vererek evvela askeri giderler için kabul etmiştir. Fakat, sivil idare v.s. masraflar da, peyderpey Hanedan masraflarından (Hassa Hazinesinden) ayrıldıkça bunlar da, askeri giderlerle birlikte her sene yeniden tesdike tabi tutulmaya başlanmıştır.

Şu kadar ki, İngiltere bütçesinde, Fon Konsollide Giderleri adı verilen kısım hersene yeni baştan müzakere ve tasdike tabi tutulmaz. Bunlar, ilgili kanunlar değişmedikçe ayni miktarda kalmak üzere, Parlamentoca bir defa tasdik edilir. Yıllık tasdike tabi tutulan, bunların dışında kalan ve “supply services” denilen asıl büyük yekuna ulaşan masraf kısmıdır.

Bugün için, Fon Konsolide’ ye giren giderler, Kral Hanedanı ile Meclis Başkanlarının, Genel Kontrolör, elçiler, yüksek dereceli hakimler gibi siyasi tesir dışında kalması istenilen bazı memurların maaşları ile düyunu umumiyenin taksitlerinden ibarettir.

Ayni şekilde vergilerin senelik tasdiki kaidesi de, İngiltere’ de bütün vergiler için uygulanmaz.Burada da gelirler iki kısma ayrılmıştır. Birinci kısmın tahsili müsaadesi Kralın bütün saltanatı süresince verilmiş addolunur ve her sene yeniden tasdike tabi tutulmaz. Gelir vergisi ile gümrük resimleri gibi asıl önemli gelir nevileri ise her bütçe yılında yeni baştan müzakere ve tasdik olunur. İşte “Fonds Consolidé” tabiri, varidat bakımından devamlı mahiyet arz eden kısma delalet eder. Maamafih, Maliye Bakanı her yıl bütçe nutlkunda bütün varidatın ve bütün masrafların mukayeseli tablolarını vermek suretiyle, Fon Konsolide gelir ve giderlerini de Parlamentonun bilgisine sunmuş olur.

II – FRANSA’ DA BÜTÇE HAKKININ TARİHİ GELİŞMESİ

Fransa’da bütçe hakkı İngiltere’ ye nazaran daha geç olarak yerleşmiştir.

İngiltere’ deki bütçe tarihçesini izah ederken takip olunan sisteme bağlı kalınacak olursa, Fransa’ da da bütçe hakkının ayni merhalelerden geçerek doğmuş ve gelişmiş bulunduğu görülür.

A – Gelirlerin Tasdiki Prensibi:

Diğer memleketlerde olduğu gibi, ortaçağ seyrince, Fransa’da da Kralın, memleketi malikane varıdatı ile idare etmesi asıldı. Hükümdar, ancak harp gibi olağanüstü hallerde, o da geçici olarak, vergiye başvurabilirdi. Fakat, bunun için de, senyörlerin ve yarı müstakil şehirlerin muvafakatlerini alması icap ederdi. Zira bunlar da kendiliklerinden vergi koymak yetkisine sahiptiler.

14. asırda Fransa’ da, Kralın umumi bir vergi koyabilmesi için Etats Généraux adı verilen halk meclislerinin reyine başvurması itirazsız kabul edilen bir prensip haline geldi. Şu kadar ki, 15.y.y.’da kesin olarak yerleşmiş gibi gözüken vergilerin Etats Généraux’lar tarafından tasdiki prensibi, 16. asır sonralarında hemen tamamen ortadan kalktı. Kral bu meclislere başvurmadan,vergi alıyordu.Buna rağmen, “halkınrızası olmadan vergi alınamaz” kanaati Fransa’ da hemen daima muhafaza edilegeldi.

Etats Généraux’ların 1614’ den sonra bir daha toplanmamaları dolayısıyla, vergileri tasdik hakkı bütün bütün sönerek,1789 ihtilali’ne kadar Fransa’ da mutlak bir istibdat idaresi hüküm sürdü.

Bu devirde “Parlement” adını taşıyan bir nevi istişari meclisler vardı. Fakat Montesquieu’ nun dediği gibi, bu meclisler; kanunları vaz’ edildikten sonra ilan ve unutulduğu zaman da hatırlatmaktan fazla birşey yapamazlardı. 14.Louis’den sonra Parlömanlar tamamen susmaya mecbur olmuşlar, ne vergi ne bütçe hakkını savunmaya kalkmamışlardır. Mamafih, Büyük İhtilal arifesinde, milli hakimiyet fikrini alenen ortaya atan yine genç bir Parlöman azası olmuş ve bu ses intihalinin ilk işaretini teşkil etmiştir.