Buğra1
Kayıtlı Üye
GİRİŞ
Avrupa Birliği, gerek kurumsal yapısı gerek ekonomik ve siyasi yapısıyla dünyada önemli bir uluslararası örgüt haline gelmiştir. Avrupa birliği, kurumsal ve hukuksal örgütlenmesiyle adeta bir federal devlet görünümü kazanmıştır.
Avrupa Birliği Hukuku uluslararası hukuktan farklı olarak ulusal üstü bir statüye sahiptir. Birlik Hukuku’nun ulusal üstü olması, bu hukuk düzeninde yasama yetkisinin kullanılma şeklinin ve çerçevesinin önemini bir kat daha artırmaktadır.
Bu çalışmada temel konu olarak, AB Hukuku’nda yasama yetkisini irdelenmiştir. Ancak konu-nun daha anlaşılır olması amacıyla AB Hukuku’nun önemine ve yasama yetkisini kullanan ku-rum organlarının yapısına kısaca değinilmiştir.
Yıllardır Avrupa Birliğine girmek için mücadele eden Türkiye’nin, nasıl bir hukuksal yapının içine girmeye çalıştığını anlamak ve ulusal hukukların AB Hukuku karşısındaki yerinin belir-lenmesi açısından bu çalışmanın yararlı olacağına inanıyorum.
AB HUKUKU’NUN, BİRLİĞE ÜYE DEVLETLERİN
ULUSAL HUKUKLAR KARŞISINDAKİ YERİ
A) AB Hukuku ulusal üstüdür
Ulusal üstü hukuk, uluslararası hukuktan iki noktada farklılık gösterir;
a) Uluslararası hukuk, hakimiyet hakları temeline dayalı olarak, devletler arası ilişkileri dü-zenler, taraflar arasında haklar ve borçlar yaratır. Oysa ulusal üstü hukukta bir topluluğa dahil üye devletler, hakimiyet haklarının bir kısmını kendilerinin oluşturduğu ulusal üstü kurumlara devretmişler ve karşılığında bu kurumların yönetimine katılmayı kabul etmiş-lerdir. Böyle bir düzende topluluk organları da ulusal üstü niteliktedir.
b) Uluslararası antlaşmaların, ilgili ulusların tüzel ve gerçek kişilerine haklar tanımaları ku-ral olarak söz konusu değildir. Ulusal üstü karakterli bir hukuktan gerçek ve tüzel kişiler de yararlanabilir ve haklarının ihlal edilmesi halinde veya hukuki menfaatlerinin bulun-ması durumunda ulusal üstü nitelik taşıyan bir mahkemede dava açabilirler. AB Hukuku bu iki özelliğe de sahiptir.
B) AB hukukunun birliği
AB hukukunun birliği, AET, AKÇT ve AAET antlaşmalarından doğan hukuk kurallarının birbi-rinden bağımsız düşünülemeyeceği, bütünleşme hedefinin bu hukuk kurallarının tekdüze yorum ve uygulaması ile sağlanabileceği anlayışına dayanır.
C) AB hukukunun özerkliği
Özerklik; AB hukukunun ulusal hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzeni niteliği taşıması, bu hukuk düzenini oluşturan kuralların her üye devlet tarafından eksiksiz ve aynı biçimde uygu-lanması anlamına gelir.
D) AB hukukunun üstünlüğü
a) Üstünlük doktrini hem antlaşma hükümleri hem de doğrudan topluluk işlemleri için söz konusudur.
b) AB hukukuyla çatışan ulusal hukuk kuralları hükümsüz değildir fakat uygulanamazlar. İster birlik hukukundan önce, ister birlik hukukundan sonra çıkarılmış olsunlar, birlik hu-kukuyla çatışan ulusal yasalar uygulanamazlar.
c) Birlik hukukuyla sadece doğrudan çatışan ulusal hukuk kuralları değil, birliğin hukuk koyma yetkisini kullandığı alana tecavüz eden ulusal hukuk kuralları da uygulanamaz ha-le gelir.
E) Birlik hukukunun doğrudan etkililiği prensibi
Geniş anlamıyla doğrudan etkililik, bir hukuk normunun niteliği gereği bireyler için hak ve yü-kümlülükler doğurabilmesidir. Böylece bireyler, aracı bir ulusal işleme gerek duymaksızın, doğ-rudan birlik hukukuna dayanarak hak ve yükümlülük sahibi olabilirler. Ulusal makamlar bu hak-ları yerine getirmekten kaçınamazlar.
Doğrudan etkili normdan kaynaklanan hak, normun içeriğine göre devlete karşı ileri sürülebile-ceği gibi (dikey – doğrudan etki), diğer bireylere karşı da ileri sürülebilme özelliğine de ( yatay – doğrudan etki) sahiptir.
AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU’NUN KAYNAKLARI
1. Birincil hukuk
Birincil hukuk denilince birliği kuran antlaşmalar (AET, AKÇT, AAET, ATA) ve bunları değiş-tiren veya bunlara ekleme yapan antlaşmalar anlaşılır. Bunlara kurucu antlaşmalar da denir. Bazı yazarlar birincil hukuku, özellikle birliği kuran antlaşmaları AB’nin anayasası olarak adlandır-maktadırlar. Bunun nedeni, ikincil hukukun birlik içi tasarruflar olmalarına rağmen, kurucu ant-laşmaların devletler arası nitelik taşıması ve hukukun kaynakları hiyerarşisinde birlik içi tasarruf-ların üstünde yer alıp adeta anayasa ile kanunlar arasındaki hiyerarşiye sahip olmasıdır. AB’nin kurulmasına, organlarına, yasama, yürütme ve yargı gücüne, nihayet kişilerin temel haklarına ilişkin kurallar kurucu antlaşmalarda yer almaktadır. Birincil hukuk, ancak birliğe üye devlet-lerin oybirliğiyle aralarında yapacakları uluslararası bir antlaşmayla değiştirilebilir.
Türkiye, bu nedenle Annan planının AB tarafından birincil hukuka dahil edilmesinde ısrar et-mektedir. Ancak gerek hukuki anlamda gerekse teknik anlamda, Annan Planı’nın birincil hukuka dahil edilmesi mümkün değildir. Çünkü bir hukuk Normunun AB hukukunda birincil hukuk ol-ması için birliğe üye devletlerin tamamını ilgilendirmesi ve bütün üye devletlerin ulusal meclis-lerinde kabul etmesi gerekir. Bu durumda olmadığı için Annan Planı AB hukukunda birincil hu-kuk olamaz.
2) İkincil hukuk
İkincil hukuk, AB’nin organları tarafından ( Bakanlar Konseyi, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu) konulan hukuku ifade eder. ATA’nın 249. maddesine göre, ikincil hukuk olarak adlandırılan hukuki tasarruflar:
• Topluluk tüzükleri
• Direktifler
• (Bireysel) Kararlar
• Tavsiye ve görüşlerdir.
Topluluk Tüzüğü
Topluluk tüzüğü doğrudan uygulanan ve doğrudan etkiye sahip, normatif etkiye haiz bir hukuki tasarruftur. Doğrudan uygulanmak demek, üye ülkelerin herhangi bir işlemine, onayına, iç huku-ka alınmasına gerek kalmaksızın, topluluk tüzüğünün üye devletler, üye devletlerde yerleşik ve-ya üye devletin tabiiyetinde bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile bütün daire ve kuruluşlar ve topluluktaki her organ, kurum ve yetkililer için geçerli olmasıdır. Bu husus ATA’nın 249 / 2. maddesinde belirlenmiştir:
“Topluluk tüzüğü genel bir geçerliliğe sahiptir. Bütün kısımlarıyla bağlayıcıdır ve her üye devlette doğrudan doğruya uygulanır. “
Topluluk tüzükleri, Bakanlar Konseyi veya ortak-karar prosedürü çerçevesinde, Bakanlar Kon-seyi ile Avrupa Parlamentosu tarafından birlikte çıkartılır.
Direktifler
Direktifler, yöneltildikleri amaç açsından bağlayıcıdır. Direktif; Bakanlar Konseyi tarafından veya ortak-karar prosedürüyle Bakanlar Konseyi’yle Avrupa Parlamentosu veya Komisyon tara-fından çıkarılır. Direktifler, doğrudan uygulanamazlar. Üye ülkeler tarafından iç hukuka alınması gerekir. Direktifler, doğrudan uygulanabilirlik özelliğine sahip olmadıkları için, üye ülkeler tara-fından direktifte öngörülen süre içinde, ya iç hukuka aynen yansıtılır yada iç hukuk direktifte öngörülen ilke ve kurallara göre değiştirilir. Bunu yapmak, üye ülkeler için bir yükümlülüktür. Yükümlülüğün yerine getirilmemesi sorumluluğu doğurur. Bu ilke ATA’nın 249/3’te şöyle belir-tilmiştir;
“Direktifler, her üye devlet için yönelinen gaye bakımından bağlayıcıdır, ancak şekil ve aracın seçimi ulusal makamlara bırakılmıştır.”
Karar
Kararın muhatabı, bir üye ülke olabileceği gibi bir üye ülkeye mensup gerçek veya tüzel kişi de olabilir. Kararlar, kimin için çıkarılmışsa, onun için bağlayıcıdır. Ancak bağlayıcılığı açısından ayrımcılık veya istisna yaratamazlar. Kararlar, Bakanlar Konseyince veya ortak-karar prosedü-rüyle Bakanlar Konseyi ile Parlamento tarafından alınır. Kararlar, ya ceza getirici ya hak bahşe-dici ya da bir borç ya da yükümden istisna edici düzenlemeler içerir. Kararlar doğrudan etkili-dir.
Tavsiye ve Görüşler
Tavsiye ve görüşler hukuken bağlayıcı etkiye sahip değillerdir. AB’nin organları ve ulusal mah-kemeler, işlem ve kararlarında tavsiye ve görüşlerden yararlanırlar. Tavsiye, herhangi bir konu-dan hareketle davranış şeklini öğütleyen, ikna etkisine sahip resmi beyandır. Görüş ise üçüncü kişinin isteği üzerine organ tarafından açıklanır.
3) Avrupa Adalet Divanı Tarafından Tanınan Hukukun Genel İlkeleri
Eşitlik, ölçülülük, orantılılık, hukuki güvenlik gibi yorumlayıcı hükümler ve ilkelerdir. Avrupa Adalet Divanı, bunları AB hukukunun yorumundan çıkarır.
4) Avrupa Adalet Divanının Kararları
Uygulama açısından ulusal organ ve mahkemelere yol göstericidir. Zımnen bağlayıcıdır.
5) Teamüller
Teamüller topluluk hukukunun yazısız hukukunu oluşturur.
6) Üye Olmayan Ülkelerle Yapılan Antlaşmalar
AB, üye olmayan ülkelerle ortaklık, ticaret ve gereğinde gümrük antlaşmaları yapmaktadır. Ör-neğin AB ile Türkiye arasında yapılan Gümrük Birliği Antlaşması. Avrupa Adalet Divanı bu tür antlaşmaları topluluk hukukunun bir parçası olarak kabul etmekte, bunları yorumlamakta ve uy-gulamaktadır.
7) Doktrin
AB hukuku üzerine yazılan kitaplar, makaleler, karar incelemeleri ve her türlü araştırma ve mü-talaalar, doktrini oluşturur. Bağlayıcılığı yoktur.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE YASAMA YETKİSİNE SAHIP ORGANLAR
Yasama; ilgili organ ya da kişilerin kanun yapması, değiştirmesi veya kaldırmasıdır. Demokratik toplumlarda yasama yetkisi, halkın seçtiği vekillerin oluşturduğu parlamento veya meclisler tarafından kullanılır.
1. AVRUPA PARLAMENTOSU
AP, 1958’de Roma Antlaşmasına bağlı Roma Sözleşmesiyle, AKÇT’nin ortak meclisi ile Roma Antlaşması uyarınca kurulan meclisin birleşmesiyle ortaya çıkmıştır.
Avrupa Parlamentosu’ndaki üye sayısı, üye devletlerin nüfus sayılarıyla orantılı olarak belirlen-mektedir. Böylece az nüfuslu ve çok nüfuslu devletler arasında temsilde adalet gerçekleştiril-mektedir.
Avrupa Parlamentosu üyeleri 20 Eylül 1976’ya kadar ulusal parlamento üyeleri arasından atan-maktaydı. Ancak 20 Eylül 1976’da Konseyin aldığı bir kararla artık AP üyeleri doğrudan halk tarafından seçim yoluyla belirlenmeye başlanmıştır. AP üyelerinin doğrudan halk tarafından se-çilmeleri, AP’ın meşruiyetini sorgulanır olmaktan çıkarmıştır. AP, halen 626 üyeden oluşmakta-dır.
AB’YE ÜYE ÜLKELERİN AVRUPA PARLAMENTOSU’NDA TEMSİL SAYILARI
Almanya 99 İngiltere 87 Fransa 87
İtalya 87 Belçika 25 Danimarka 16
Finlandiya 16 Avusturya 21 Yunanistan 25
İspanya 64 İrlanda 15 Lüksemburg 6
İsveç 22 Portekiz 25 Hollanda 31
AP üyeleri 5 yıllık bir süre için seçilirler. AP siyasi gruplardan oluşur. Üyeler temsil ettikleri ülkelere göre değil, siyasi görüşlere göre gruplar oluşturmaktadırlar. Diğer bir deyişle parlamen-to bünyesinde milli partiler yer almamakta, Avrupa çapında örgütlenmiş siyasi gruplar bulun-maktadır. AP’ta, siyasi grup kurabilmek için aynı üye ülkeden en az 28, iki farklı üye ülkeden en az 23, üç ayrı üye ülkeden en az 18 ve üçten daha fazla ülkeden en az 14 temsilcinin bir araya gelmesi gerekmektedir. Siyasi gruplar, AP toplantılarında sözlü ve yazılı olarak soru sorabilmek-te, tartışma açabilmekte ve gensoru verebilmektedirler. AP’ın siyasi gruplardan oluşması, Avru-pa halkları arasında (Birlik üyelerinin halkları arasında) birliği ve bütünleşmeyi daha hızlı sağ-lamak amacıyladır.
AP’ta Bulunan Siyasi Gruplar;
• Avrupa Sosyalist Parti Grubu
• Avrupa Halk Partisi ve Avrupalı Demokratlar Grubu
• Avrupa Liberal, Demokrat ve Reformatör Partiler Grubu
• Yeşiller Grubu
• Avrupa Tek Sol Konfederal grubu
• Milletler Avrupa’sı İçin Birlik Grubu
• Demokrasi ve Farklılık Avrupa’sı Grubu
• Bağımsızlar Grubu
AP’ın oylama nisapları:
AP kararlarını üç farklı oylama nisabıyla almaktadır:
a) Mutlak çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 324 olumlu oyla karar alınmasıdır.
b) Nitelikli çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 418 (2/3) olumlu oyla karar alınmasıdır.
c) Ağırlaştırılmış nitelikli çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 376 (3/5) olumlu oyla karar verilebilmesidir.
Avrupa parlamentosunun belli başlı yetkilerini şöyle ifade edebiliriz:
a) Yasamaya ilişkin yetkileri
b) Bütçeye ilişkin yetkileri
c) Denetlemeye ilişkin yetkileri
Biz konumuz gereği AP’ın sadece yasamaya ilişkin yetkilerini ele alacağız.
1) AP’ın istişari yetkisi
Buna göre Komisyon’un yaptığı teklif üzerine Bakanlar Konsey’i, Parlamento’nun görüşünü almadan teklifi yasallaştıramaz. Ancak Konsey her ne kadar Parlamentonun görüşünü almak zorundaysa da, Parlamento’nun görüşüyle bağlı değildir. Konsey, Parlamento’nun görüşüne baş-vurmadan yasama işlemi yaptığı zaman Parlamento, Konsey aleyhine (Avrupa Adalet Divanın-da) dava yoluna gidebilir.
2) AP’ın işbirliği prosedürü çerçevesindeki yasama yetkisi
Avrupa Tek Senediyle (1987) getirilen işbirliği prosedürü, Parlamento tarafından ifade edilen görüşe daha fazla ağırlık kazandırma amaçlıdır. Bu prosedürle artık, konsey parlamentonun gö-rüşünü dikkate almadan daha zor karar alabilmektedir. Oylama nisapları değiştirilmektedir. Bu konuyla ilgili geniş izahatı ileride yapacağız.
3) AP’ın Ortak - Karar prosedürü çerçevesindeki yasama yetkileri
Ortak - Karar prosedürü, isminden de anlaşıldığı gibi AP’ı, yapılacak yasal düzenlemelere ortak yapmaktır. Maastricht antlaşmasıyla getirilen bu prosedürle AP, adeta Konseyle karar yetkisini paylaşmaktadır. AP, AB içinde Komisyon ve Konsey arasında paylaşılmış yasama yetkisinin kullanılmasının demokratik bir biçimde denetlenmesi amacıyla kurulmuştur. AP’ın, başlangıçta yasama konusunda geniş yetkilerle donatılmamasının en önemli nedeni; AB’ye üye devletler arasında uyum ve birleşme sürecini hızlandırmaktır. Bugün gelinen nokta da bunu göstermekte-dir. Ancak AP’ın uzun vadeli stratejisi, yasama gücünü elde etmek ve Konseyi bir çeşit lordlar kamarası veya ikinci meclis konumuna getirmektir. Ancak Konsey, yetkilerini muhafaza konu-sunda bir hayli titiz davranmaktadır. AP’ın kuruluşundan bu güne gelinen nokta, AP’ın hedefle-rine adım adım ulaşmasına, gerek İşbirliği gerekse Ortak - Karar prosedürüyle bir hayli yaklaştı-ğını göstermektedir.
Şu anki yetkileriyle diyebiliriz ki AP; Denetim ve Ortak - Karar Prosedürü gereği ortak yasa-ma yetkileri bulunan bir danışma organıdır. Bu, liberal demokrasilerle bağdaşmayan bir du-rumdur.
2. BAKANLAR KONSEYİ
AB Hukuku’nda yasama yetkisini kullanan ikinci organ olan Bakanlar Konseyi, yöneten, yön-lendiren, dış ilişkileri düzenleyen, bütçede önemli yetkilere sahip, hukuk koymada en fazla yet-kisi bulunan ve üye ülkelerin ilgili bakanlarından oluşan AB organıdır. Bakanlar Konseyi, özel durumlarda bakanlar düzeyinde değil de; devlet başkanları veya hükümet başkanları düzeyinde toplanabilir. Bu özel durumlar, birliğin üzerinde oturduğu temel ilkelerin bir üye devlet tarafın-dan ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edildiğinin tespiti için karar alınması ile para politikası çer-çevesinde birtakım kararların alınması gibi konulardır. Ancak Bakanlar Konseyi’nin bu şekilde toplanması onun Avrupa Konseyi ( Zirvesi ) ile aynı olduğunu göstermez.
AB’YE ÜYE ÜLKELERİN BAKANLAR KONSEYİNDE TEMSİL OY KATSAYILARI
Almanya 10 Fransa 10 İngiltere 10
İtalya 10 İspanya 8 Belçika 5
Hollanda 5 Portekiz 5 Yunanistan 5
Avusturya 4 İsveç 4 Danimarka 3
Finlandiya 3 İrlanda 3 Lüksemburg 2
15 üye devletin toplam oy katsayısı 87’dir. Bakanlar Konseyi’nde oya konan bir kararın kabulü için üç farklı oylama nisabı öngörülmektedir:
• Basit çoğunluk Nisabı: 15 üye devletten en az sekiz devletin olumlu oy kullanması ye-terlidir.
• Nitelikli Çoğunluk Nisabı: 87 oydan en az 62’si olumlu olmalı ve en az 10 farklı üye ülkenin olumlu oy vermiş olması gerekir.
• Oybirliği Nisabı: 15 üye devletten hiçbirisinin olumsuz oy kullanmamasıyla karar alı-nır. Yani çekimser oylar olumsuz oy olarak kabul edilmemektedir.
Hangi kararların hangi oylama nisabıyla alınacağı özel bir şekilde düzenlenmiştir.
Bakanlar Konseyi’nin hukuk koyma yetkisi, ona parlamenter demokrasi anlamında yasama or-ganı olma niteliği kazandırmaz. Çünkü bakanlar doğrudan halk tarafından seçilmemiş mevcut hükümetlerce görevlendirilmişlerdir.
Bakanlar Konseyi başkanlığını, her üye devlet altı aylık dönemler halinde alfabetik sıraya göre yapar.
Kısaca Bakanlar Konseyi; yürütme yetkileri bulunan bir yasama organıdır. Kararları üye ülkeler için bağlayıcıdır.
3. AVRUPA KOMİSYONU
AB Hukuku’nda yasama yetkisini kullanan üçüncü organ olan Komisyon, üye devletlerce ata-nan yirmi üyeden (Komiserden) oluşan bir yürütme organıdır. Komisyon üyeleri; beşer yıllık görev süresi için en fazla iki dönem seçilebilirler. Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya ve İspan-ya’nın ikişer diğer üye devletlerin ise birer temsilcisi bulunur. Her komisyon üyesinin bir oyu vardır. komisyon kararları basit çoğunlukla alınır. Komisyon, Avrupa Parlamentosuna karşı so-rumludur.
Komisyon’un Yetkileri:
• Bakanlar Konsey ve Avrupa Parlamentosunun tasarruflarına katılmak: Komisyon ikincil hukukun konulmasında tasarı hazırlamak, öneride bulunmak, parlamento ve konseyde yapılan değişikliklere ilişkin olarak görüş bildirmek suretiyle rol oynadığı gibi Konseyle birlikte ve Avrupa Parlamentosu’nun görüşü alınarak Komisyon’un önerisinin Konseyce karara bağlanması şeklinde de hukukun konulmasına da katılır.
• AB hukukunun uygulanmasını gözetmek ve sağlamak
• Girişim başlatmak, öneri ve tavsiyede bulunmak
• Birliği, mahkemelerde temsil etmek
• Bütçeyi uygulamak
• Uluslararası ilişkileri yürütmek
Avrupa Komisyonu; yasama yetkileri olan bir yürütme organıdır.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE YASAMA PROSEDÜRÜ
AB’de yasama prosedürlerini incelemek, yasama yetkisinin nasıl kullanıldığını anlamak açısın-dan yararlı olacaktır.
Yapılacak yasama faaliyetinin konusuna göre üç farklı prosedür öngörülmüştür:
1) ÖNERİ PROSEDÜRÜ
Tek Avrupa Senedi (1987)’ne kadar yasama alanında sadece öneri prosedürü uygulanmıştır. Bu prosedüre göre:
HAZIRLIK AŞAMASI
a) Komisyon prosedürü başlatır ve öneri hazırlar. Önerinin hazırlanması aşamasında ko-misyon, üye ülkelerin uzmanlarına danışır.
b) Öneri Komisyon üyelerince tartışılır ve basit çoğunlukla kabul edilir.
c) Öneri Bakanlar Konseyine sunulur.
DANIŞMA AŞAMASI
a) Bakanlar Konseyi öncelikle önerinin AP’a danışılıp danışılmaması gerektiğini belirler. Siyasi açıdan önem taşıyan tüm hususlarda Konsey AP’a danışmak zorundadır.
b) AP kendisine danışılan konudaki görüşlerini, AP başkanı aracılığıyla resmi yazılı bir şekilde Bakanlar Konseyi’ne ve Komisyon’a sunar. Ancak Konsey, AP’ın görüşleriyle bağlı değildir.
KARAR AŞAMASI
Bakanlar Konseyi, AP’ın görüşünü aldıktan sonra tasarıyı tekrar inceler ve karara bağlar. Bakan-lar Konseyi konusuna göre basit, nitelikli çoğunlukla veya oy birliğiyle karar verir. Kararlar, Birliğin resmi gazetesinde yayınlanır.
Bu prosedürde yetki tamamen Bakanlar Konseyi’nde toplanmakta, AP danışma organı niteliğin-dedir. bir konumdadır.
2) İŞBİRLİĞİ PROSEDÜRÜ: Avrupa Tek Senediyle (1987) getirilen bu prosedürle, parlamen-to tarafından ifade edilen görüşe daha fazla ağırlık kazandırılmıştır. Bu prosedür:
Komisyon Öneri Hazırlar
Öneriyi Konsey’e Sunar Öneriyi Parlamentoya sunar
Konsey Nitelikli Çoğunlukla ortak tutum belirler ve ortak tutumu AP’a bildirir.
AP 3 aylık bir süre içerisinde
AP, mutlak çoğunlukla (314 olumlu oyla) ortak tutumda değişiklik önerirse:
AP ortak tutumu aynen be-nimserse veya tavır almazsa Konsey ortak tutumu benim-ser. AP, mutlak çoğunlukla (314 olumlu oyla) ortak tutumu reddederse, Konsey ancak bu kararı oy birliğiyle yasallaştı rabilir. Aksi halde öneri ge-çerliliğini yitirir.
Komisyon bir aylık süre içinde AP’ın önerdiği değişikliği ve öneriyi gözden geçirir.
Komisyon, AP’ın değişiklik önerilerini kabul eder. Komisyon AP’ın değişiklik önerilerini red-deder.
Komisyon gözden geçirdiği öneriyi, AP’ın değişiklik önerilerini ve bu değişikliklere ilişkin görüşünü konseye sunar. Konsey üç aylık süre içinde:
Konsey değişiklikleri oy birliğiyle kabul eder. Konsey nitelikli çoğun-lukla Komisyonun incelediği öneriyi ka-bul eder. Konsey, komisyonun incelediği öneriyi sa-dece oy birliğiyle de-ğiştirebilir. Konsey üç aylık sürede karar almaz ise öneri reddedilmiş kabul edi-lir.
Bu prosedürle, Parlamentonun yasama alanındaki yetki ve etki alanı genişletilmiştir. AP’a, karar-ları adeta bloke etme diyebileceğimiz bir yetki verilmiştir. Belki AP istediğini yasallaştıramaz ama bu prosedürle istemediğinin de yasallaşmasını hayli zorlaştırmaktadır. Böylece AP, biraz daha anayasal anlamda bir parlamento görünümü kazanmıştır.
3) ORTAK - KARAR PROSEDÜRÜ
Ortak – Karar Prosedürü, isminden de anlaşıldığı gibi, Avrupa Parlamentosu’nu yapılacak yasal düzenlemelere ortak yapmaktır. Maastricht Antlaşmasıyla getirilen bu prosedür sayesinde AP, Konseyle adeta karar (yasama) yetkisini paylaşmaktadır. Bu Prosedürle AP’ın istemediği (onay vermediği) hiçbir karar yasallaşamaz hale gelmiştir. Bu prosedür:
Komisyon öneri hazırlar
Öneri Konseye sunulur Öneri AP’a sunulur.
Konsey, nitelikli çoğunlukla ortak tutumu belirler ve ortak tutumu AP’a su-nar
AP üç ay içinde:
AP, mutlak çoğunlukla ortak tutuma değişiklik önerir ve bunları Konsey ve Komisyo-na bildirir: AP ortak tutumu benimser veya görüş bildirmezse, Kon-sey ortak tutumu kabul eder. AP, üyelerinin mutlak çoğun-luğuyla, ortak tutumu redde-derse öneri reddedilmiş sayı-lır.
Konsey üç ay içinde:
Konsey değişiklik önerilerini reddederse, Konsey başkanı AP’ın başkanıyla anlaşarak Uzmanlaşma Komitesini altı hafta içinde toplantıya çağırır: Konsey nitelikli çoğunlukla değişiklik öneri-lerini kabul eder. (Komisyonun olumsuz gö-rüşünün bulunması halinde Konsey değişik-likleri ancak oy birliğiyle kabul edebilir.)
Konsey üyelerinden veya onların temsilcilerinden ve eşit sayıda AP’ın temsilcilerinden olu-şan uzmanlaşma komitesi; Konsey üyelerinin veya onların temsilcilerinin nitelikli çoğunlu-ğuyla ve AP’ın temsilcilerinin salt çoğunluğuyla ortak metin üzerinde uzlaşmaya varmakla görevlidir. Komisyon, Uzmanlaşma Komitesinin oturumlarında yer alır ve AP ile Konseyin tutumlarını uzlaştırmak için gerekli bütün girişimlerde bulunur. Bu durumda:
Toplantı tarihinden itibaren altı hafta içinde, Uzmanlaşma Komitesi ortak bir metni onay-larsa, AP kullanılan oyların mutlak çoğunlu-ğuyla ve konsey, nitelikli çoğunlukla ortak metne uygun olarak söz konusu tasarrufu, onaydan itibaren altı hafta içinde önerilen tasarrufu onaylamazsa tasarruf reddedilmiş sayılır. Onaylarsa kabul edilmiş sayılır.
Uzmanlaşma Komitesi ortak metni onayla-mazsa önerilen tasarruf kabul edilmemiş sa-yılır.
SONUÇ
Parlamenter Demokrasiler de asıl yasama ve karar organı parlamentodur. Ancak AB’ın kurumsal yapısına baktığımızda, asıl olan parlamentonun değil, Bakanlar Konseyi’nin yasama ve karar organı fonksiyonuna sahip olduğunu görürüz.
Avrupa Parlamentosu’nun yasama yetkisinden mahrum bırakılması;
a) AP üyelerinin 20 Ekim 1976’ya kadar ulusal meclislerce atanarak belirlenmesi.
b) AB’yi kuran devletlerin başlangıçta hızlı ve etkin bir bütünleşme gerçekleştirmeyi amaç-lamaları,
gibi nedenlere bağlanabilir.
Avrupa Parlamentosu kurulduğu günden bugüne kadar sürekli, gerçek anlamda yasama yetkisini elde etmek için Bakanlar Konseyi’yle bir soğuk savaş dönemi yaşamıştır. AP, gerek yaptığı bu mücadele sonucu, gerekse parlamenterlerin 20 Ekim 1976’dan itibaren halk tarafından doğrudan seçilmeleri sonucunda, AP’ın meşruiyetinin sorgulanır halden çıkarılması ve AB’nin büyük o-randa üye devletler arasında bütünleşmeyi sağlaması sonucu, Bakanlar Konseyi aleyhine yasama yetkisini arttırmıştır.
Bugün Avrupa Parlamentosu, İşbirliği ve Ortak - Karar Prosedürü çerçevesinde yasamaya kıs-men de olsa ortak olmuştur. Her ne kadar istediklerini yasallaştıramasa da istemediklerinin yasal-laşmasını engelleyecek yetkiye sahiptir. Buna rağmen anayasal anlamda AP, hala tam olarak bir parlamento kimliği kazanamamıştır.
Ayrıca gerek İşbirliği gerekse Ortak – Karar Prosedürü oldukça karışık bir yapıya sahiptir. Sü-rekli genişleyen ve bir federal devlet yapısına kavuşmuş AB’nin, daha demokratik ve şeffaf bir yapı kazanması için yasama yetkisini tamamen AP’ta toplanması ve Bakanlar Konseyi’nin sade-ce bir denetleme ve yürütme organı haline getirilmesi ve yasama prosedürlerinin birleştirilerek daha basit ve işlemesi kolay bir hale getirilmesi gerekir. Avrupa Komisyonu da tamamen AP’a bağlı bir organ haline getirilmelidir.
KAYNAKÇA
1. Avrupa Siyasi Birliği ve Türkiye – T.C Merkez Bankası Yay. 1999
2. Doğan Aydan – Türkiye ve Avrupa Birliği - Ankara -1998
3. Ergun Özbudun – Türk Anayasa Hukuku – Yetkin Yayınları 1998
4. Hüseyin Pazarcı - Uluslararası Hukuk – Turhan Yay. Ankara 2003
5. Marmara Üniversitesi Avrupa Birliği Enstitüsü
6. Order Emre – Avrupa Topluluğu Hukuku’nun Temel Doktrinleri ve Uygulamaları
7. Tekinalp Ünal – Avrupa Birliği Hukuku - Beka Yay. -2000
8. Tezcan Ercüment – Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku Beta – Yay.
9. Tezok Funda - Avrupa Bütünleşmesi - Büke Yay. -2002
10. Yılmaz Mesut – Avrupa Parlamentosu Doktora Notları
11. www.mesutyilmaz.gen.tr/YILMAZ/yenidüzenmi.pdk (Erişim: 06 03 2004
12. www.kobinet.org.tr/koskeb (Erişim: 06 03 2004)
Avrupa Birliği, gerek kurumsal yapısı gerek ekonomik ve siyasi yapısıyla dünyada önemli bir uluslararası örgüt haline gelmiştir. Avrupa birliği, kurumsal ve hukuksal örgütlenmesiyle adeta bir federal devlet görünümü kazanmıştır.
Avrupa Birliği Hukuku uluslararası hukuktan farklı olarak ulusal üstü bir statüye sahiptir. Birlik Hukuku’nun ulusal üstü olması, bu hukuk düzeninde yasama yetkisinin kullanılma şeklinin ve çerçevesinin önemini bir kat daha artırmaktadır.
Bu çalışmada temel konu olarak, AB Hukuku’nda yasama yetkisini irdelenmiştir. Ancak konu-nun daha anlaşılır olması amacıyla AB Hukuku’nun önemine ve yasama yetkisini kullanan ku-rum organlarının yapısına kısaca değinilmiştir.
Yıllardır Avrupa Birliğine girmek için mücadele eden Türkiye’nin, nasıl bir hukuksal yapının içine girmeye çalıştığını anlamak ve ulusal hukukların AB Hukuku karşısındaki yerinin belir-lenmesi açısından bu çalışmanın yararlı olacağına inanıyorum.
AB HUKUKU’NUN, BİRLİĞE ÜYE DEVLETLERİN
ULUSAL HUKUKLAR KARŞISINDAKİ YERİ
A) AB Hukuku ulusal üstüdür
Ulusal üstü hukuk, uluslararası hukuktan iki noktada farklılık gösterir;
a) Uluslararası hukuk, hakimiyet hakları temeline dayalı olarak, devletler arası ilişkileri dü-zenler, taraflar arasında haklar ve borçlar yaratır. Oysa ulusal üstü hukukta bir topluluğa dahil üye devletler, hakimiyet haklarının bir kısmını kendilerinin oluşturduğu ulusal üstü kurumlara devretmişler ve karşılığında bu kurumların yönetimine katılmayı kabul etmiş-lerdir. Böyle bir düzende topluluk organları da ulusal üstü niteliktedir.
b) Uluslararası antlaşmaların, ilgili ulusların tüzel ve gerçek kişilerine haklar tanımaları ku-ral olarak söz konusu değildir. Ulusal üstü karakterli bir hukuktan gerçek ve tüzel kişiler de yararlanabilir ve haklarının ihlal edilmesi halinde veya hukuki menfaatlerinin bulun-ması durumunda ulusal üstü nitelik taşıyan bir mahkemede dava açabilirler. AB Hukuku bu iki özelliğe de sahiptir.
B) AB hukukunun birliği
AB hukukunun birliği, AET, AKÇT ve AAET antlaşmalarından doğan hukuk kurallarının birbi-rinden bağımsız düşünülemeyeceği, bütünleşme hedefinin bu hukuk kurallarının tekdüze yorum ve uygulaması ile sağlanabileceği anlayışına dayanır.
C) AB hukukunun özerkliği
Özerklik; AB hukukunun ulusal hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzeni niteliği taşıması, bu hukuk düzenini oluşturan kuralların her üye devlet tarafından eksiksiz ve aynı biçimde uygu-lanması anlamına gelir.
D) AB hukukunun üstünlüğü
a) Üstünlük doktrini hem antlaşma hükümleri hem de doğrudan topluluk işlemleri için söz konusudur.
b) AB hukukuyla çatışan ulusal hukuk kuralları hükümsüz değildir fakat uygulanamazlar. İster birlik hukukundan önce, ister birlik hukukundan sonra çıkarılmış olsunlar, birlik hu-kukuyla çatışan ulusal yasalar uygulanamazlar.
c) Birlik hukukuyla sadece doğrudan çatışan ulusal hukuk kuralları değil, birliğin hukuk koyma yetkisini kullandığı alana tecavüz eden ulusal hukuk kuralları da uygulanamaz ha-le gelir.
E) Birlik hukukunun doğrudan etkililiği prensibi
Geniş anlamıyla doğrudan etkililik, bir hukuk normunun niteliği gereği bireyler için hak ve yü-kümlülükler doğurabilmesidir. Böylece bireyler, aracı bir ulusal işleme gerek duymaksızın, doğ-rudan birlik hukukuna dayanarak hak ve yükümlülük sahibi olabilirler. Ulusal makamlar bu hak-ları yerine getirmekten kaçınamazlar.
Doğrudan etkili normdan kaynaklanan hak, normun içeriğine göre devlete karşı ileri sürülebile-ceği gibi (dikey – doğrudan etki), diğer bireylere karşı da ileri sürülebilme özelliğine de ( yatay – doğrudan etki) sahiptir.
AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKU’NUN KAYNAKLARI
1. Birincil hukuk
Birincil hukuk denilince birliği kuran antlaşmalar (AET, AKÇT, AAET, ATA) ve bunları değiş-tiren veya bunlara ekleme yapan antlaşmalar anlaşılır. Bunlara kurucu antlaşmalar da denir. Bazı yazarlar birincil hukuku, özellikle birliği kuran antlaşmaları AB’nin anayasası olarak adlandır-maktadırlar. Bunun nedeni, ikincil hukukun birlik içi tasarruflar olmalarına rağmen, kurucu ant-laşmaların devletler arası nitelik taşıması ve hukukun kaynakları hiyerarşisinde birlik içi tasarruf-ların üstünde yer alıp adeta anayasa ile kanunlar arasındaki hiyerarşiye sahip olmasıdır. AB’nin kurulmasına, organlarına, yasama, yürütme ve yargı gücüne, nihayet kişilerin temel haklarına ilişkin kurallar kurucu antlaşmalarda yer almaktadır. Birincil hukuk, ancak birliğe üye devlet-lerin oybirliğiyle aralarında yapacakları uluslararası bir antlaşmayla değiştirilebilir.
Türkiye, bu nedenle Annan planının AB tarafından birincil hukuka dahil edilmesinde ısrar et-mektedir. Ancak gerek hukuki anlamda gerekse teknik anlamda, Annan Planı’nın birincil hukuka dahil edilmesi mümkün değildir. Çünkü bir hukuk Normunun AB hukukunda birincil hukuk ol-ması için birliğe üye devletlerin tamamını ilgilendirmesi ve bütün üye devletlerin ulusal meclis-lerinde kabul etmesi gerekir. Bu durumda olmadığı için Annan Planı AB hukukunda birincil hu-kuk olamaz.
2) İkincil hukuk
İkincil hukuk, AB’nin organları tarafından ( Bakanlar Konseyi, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu) konulan hukuku ifade eder. ATA’nın 249. maddesine göre, ikincil hukuk olarak adlandırılan hukuki tasarruflar:
• Topluluk tüzükleri
• Direktifler
• (Bireysel) Kararlar
• Tavsiye ve görüşlerdir.
Topluluk Tüzüğü
Topluluk tüzüğü doğrudan uygulanan ve doğrudan etkiye sahip, normatif etkiye haiz bir hukuki tasarruftur. Doğrudan uygulanmak demek, üye ülkelerin herhangi bir işlemine, onayına, iç huku-ka alınmasına gerek kalmaksızın, topluluk tüzüğünün üye devletler, üye devletlerde yerleşik ve-ya üye devletin tabiiyetinde bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile bütün daire ve kuruluşlar ve topluluktaki her organ, kurum ve yetkililer için geçerli olmasıdır. Bu husus ATA’nın 249 / 2. maddesinde belirlenmiştir:
“Topluluk tüzüğü genel bir geçerliliğe sahiptir. Bütün kısımlarıyla bağlayıcıdır ve her üye devlette doğrudan doğruya uygulanır. “
Topluluk tüzükleri, Bakanlar Konseyi veya ortak-karar prosedürü çerçevesinde, Bakanlar Kon-seyi ile Avrupa Parlamentosu tarafından birlikte çıkartılır.
Direktifler
Direktifler, yöneltildikleri amaç açsından bağlayıcıdır. Direktif; Bakanlar Konseyi tarafından veya ortak-karar prosedürüyle Bakanlar Konseyi’yle Avrupa Parlamentosu veya Komisyon tara-fından çıkarılır. Direktifler, doğrudan uygulanamazlar. Üye ülkeler tarafından iç hukuka alınması gerekir. Direktifler, doğrudan uygulanabilirlik özelliğine sahip olmadıkları için, üye ülkeler tara-fından direktifte öngörülen süre içinde, ya iç hukuka aynen yansıtılır yada iç hukuk direktifte öngörülen ilke ve kurallara göre değiştirilir. Bunu yapmak, üye ülkeler için bir yükümlülüktür. Yükümlülüğün yerine getirilmemesi sorumluluğu doğurur. Bu ilke ATA’nın 249/3’te şöyle belir-tilmiştir;
“Direktifler, her üye devlet için yönelinen gaye bakımından bağlayıcıdır, ancak şekil ve aracın seçimi ulusal makamlara bırakılmıştır.”
Karar
Kararın muhatabı, bir üye ülke olabileceği gibi bir üye ülkeye mensup gerçek veya tüzel kişi de olabilir. Kararlar, kimin için çıkarılmışsa, onun için bağlayıcıdır. Ancak bağlayıcılığı açısından ayrımcılık veya istisna yaratamazlar. Kararlar, Bakanlar Konseyince veya ortak-karar prosedü-rüyle Bakanlar Konseyi ile Parlamento tarafından alınır. Kararlar, ya ceza getirici ya hak bahşe-dici ya da bir borç ya da yükümden istisna edici düzenlemeler içerir. Kararlar doğrudan etkili-dir.
Tavsiye ve Görüşler
Tavsiye ve görüşler hukuken bağlayıcı etkiye sahip değillerdir. AB’nin organları ve ulusal mah-kemeler, işlem ve kararlarında tavsiye ve görüşlerden yararlanırlar. Tavsiye, herhangi bir konu-dan hareketle davranış şeklini öğütleyen, ikna etkisine sahip resmi beyandır. Görüş ise üçüncü kişinin isteği üzerine organ tarafından açıklanır.
3) Avrupa Adalet Divanı Tarafından Tanınan Hukukun Genel İlkeleri
Eşitlik, ölçülülük, orantılılık, hukuki güvenlik gibi yorumlayıcı hükümler ve ilkelerdir. Avrupa Adalet Divanı, bunları AB hukukunun yorumundan çıkarır.
4) Avrupa Adalet Divanının Kararları
Uygulama açısından ulusal organ ve mahkemelere yol göstericidir. Zımnen bağlayıcıdır.
5) Teamüller
Teamüller topluluk hukukunun yazısız hukukunu oluşturur.
6) Üye Olmayan Ülkelerle Yapılan Antlaşmalar
AB, üye olmayan ülkelerle ortaklık, ticaret ve gereğinde gümrük antlaşmaları yapmaktadır. Ör-neğin AB ile Türkiye arasında yapılan Gümrük Birliği Antlaşması. Avrupa Adalet Divanı bu tür antlaşmaları topluluk hukukunun bir parçası olarak kabul etmekte, bunları yorumlamakta ve uy-gulamaktadır.
7) Doktrin
AB hukuku üzerine yazılan kitaplar, makaleler, karar incelemeleri ve her türlü araştırma ve mü-talaalar, doktrini oluşturur. Bağlayıcılığı yoktur.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE YASAMA YETKİSİNE SAHIP ORGANLAR
Yasama; ilgili organ ya da kişilerin kanun yapması, değiştirmesi veya kaldırmasıdır. Demokratik toplumlarda yasama yetkisi, halkın seçtiği vekillerin oluşturduğu parlamento veya meclisler tarafından kullanılır.
1. AVRUPA PARLAMENTOSU
AP, 1958’de Roma Antlaşmasına bağlı Roma Sözleşmesiyle, AKÇT’nin ortak meclisi ile Roma Antlaşması uyarınca kurulan meclisin birleşmesiyle ortaya çıkmıştır.
Avrupa Parlamentosu’ndaki üye sayısı, üye devletlerin nüfus sayılarıyla orantılı olarak belirlen-mektedir. Böylece az nüfuslu ve çok nüfuslu devletler arasında temsilde adalet gerçekleştiril-mektedir.
Avrupa Parlamentosu üyeleri 20 Eylül 1976’ya kadar ulusal parlamento üyeleri arasından atan-maktaydı. Ancak 20 Eylül 1976’da Konseyin aldığı bir kararla artık AP üyeleri doğrudan halk tarafından seçim yoluyla belirlenmeye başlanmıştır. AP üyelerinin doğrudan halk tarafından se-çilmeleri, AP’ın meşruiyetini sorgulanır olmaktan çıkarmıştır. AP, halen 626 üyeden oluşmakta-dır.
AB’YE ÜYE ÜLKELERİN AVRUPA PARLAMENTOSU’NDA TEMSİL SAYILARI
Almanya 99 İngiltere 87 Fransa 87
İtalya 87 Belçika 25 Danimarka 16
Finlandiya 16 Avusturya 21 Yunanistan 25
İspanya 64 İrlanda 15 Lüksemburg 6
İsveç 22 Portekiz 25 Hollanda 31
AP üyeleri 5 yıllık bir süre için seçilirler. AP siyasi gruplardan oluşur. Üyeler temsil ettikleri ülkelere göre değil, siyasi görüşlere göre gruplar oluşturmaktadırlar. Diğer bir deyişle parlamen-to bünyesinde milli partiler yer almamakta, Avrupa çapında örgütlenmiş siyasi gruplar bulun-maktadır. AP’ta, siyasi grup kurabilmek için aynı üye ülkeden en az 28, iki farklı üye ülkeden en az 23, üç ayrı üye ülkeden en az 18 ve üçten daha fazla ülkeden en az 14 temsilcinin bir araya gelmesi gerekmektedir. Siyasi gruplar, AP toplantılarında sözlü ve yazılı olarak soru sorabilmek-te, tartışma açabilmekte ve gensoru verebilmektedirler. AP’ın siyasi gruplardan oluşması, Avru-pa halkları arasında (Birlik üyelerinin halkları arasında) birliği ve bütünleşmeyi daha hızlı sağ-lamak amacıyladır.
AP’ta Bulunan Siyasi Gruplar;
• Avrupa Sosyalist Parti Grubu
• Avrupa Halk Partisi ve Avrupalı Demokratlar Grubu
• Avrupa Liberal, Demokrat ve Reformatör Partiler Grubu
• Yeşiller Grubu
• Avrupa Tek Sol Konfederal grubu
• Milletler Avrupa’sı İçin Birlik Grubu
• Demokrasi ve Farklılık Avrupa’sı Grubu
• Bağımsızlar Grubu
AP’ın oylama nisapları:
AP kararlarını üç farklı oylama nisabıyla almaktadır:
a) Mutlak çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 324 olumlu oyla karar alınmasıdır.
b) Nitelikli çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 418 (2/3) olumlu oyla karar alınmasıdır.
c) Ağırlaştırılmış nitelikli çoğunluk nisabı: Parlamentoda bulunan 626 oyun en az 376 (3/5) olumlu oyla karar verilebilmesidir.
Avrupa parlamentosunun belli başlı yetkilerini şöyle ifade edebiliriz:
a) Yasamaya ilişkin yetkileri
b) Bütçeye ilişkin yetkileri
c) Denetlemeye ilişkin yetkileri
Biz konumuz gereği AP’ın sadece yasamaya ilişkin yetkilerini ele alacağız.
1) AP’ın istişari yetkisi
Buna göre Komisyon’un yaptığı teklif üzerine Bakanlar Konsey’i, Parlamento’nun görüşünü almadan teklifi yasallaştıramaz. Ancak Konsey her ne kadar Parlamentonun görüşünü almak zorundaysa da, Parlamento’nun görüşüyle bağlı değildir. Konsey, Parlamento’nun görüşüne baş-vurmadan yasama işlemi yaptığı zaman Parlamento, Konsey aleyhine (Avrupa Adalet Divanın-da) dava yoluna gidebilir.
2) AP’ın işbirliği prosedürü çerçevesindeki yasama yetkisi
Avrupa Tek Senediyle (1987) getirilen işbirliği prosedürü, Parlamento tarafından ifade edilen görüşe daha fazla ağırlık kazandırma amaçlıdır. Bu prosedürle artık, konsey parlamentonun gö-rüşünü dikkate almadan daha zor karar alabilmektedir. Oylama nisapları değiştirilmektedir. Bu konuyla ilgili geniş izahatı ileride yapacağız.
3) AP’ın Ortak - Karar prosedürü çerçevesindeki yasama yetkileri
Ortak - Karar prosedürü, isminden de anlaşıldığı gibi AP’ı, yapılacak yasal düzenlemelere ortak yapmaktır. Maastricht antlaşmasıyla getirilen bu prosedürle AP, adeta Konseyle karar yetkisini paylaşmaktadır. AP, AB içinde Komisyon ve Konsey arasında paylaşılmış yasama yetkisinin kullanılmasının demokratik bir biçimde denetlenmesi amacıyla kurulmuştur. AP’ın, başlangıçta yasama konusunda geniş yetkilerle donatılmamasının en önemli nedeni; AB’ye üye devletler arasında uyum ve birleşme sürecini hızlandırmaktır. Bugün gelinen nokta da bunu göstermekte-dir. Ancak AP’ın uzun vadeli stratejisi, yasama gücünü elde etmek ve Konseyi bir çeşit lordlar kamarası veya ikinci meclis konumuna getirmektir. Ancak Konsey, yetkilerini muhafaza konu-sunda bir hayli titiz davranmaktadır. AP’ın kuruluşundan bu güne gelinen nokta, AP’ın hedefle-rine adım adım ulaşmasına, gerek İşbirliği gerekse Ortak - Karar prosedürüyle bir hayli yaklaştı-ğını göstermektedir.
Şu anki yetkileriyle diyebiliriz ki AP; Denetim ve Ortak - Karar Prosedürü gereği ortak yasa-ma yetkileri bulunan bir danışma organıdır. Bu, liberal demokrasilerle bağdaşmayan bir du-rumdur.
2. BAKANLAR KONSEYİ
AB Hukuku’nda yasama yetkisini kullanan ikinci organ olan Bakanlar Konseyi, yöneten, yön-lendiren, dış ilişkileri düzenleyen, bütçede önemli yetkilere sahip, hukuk koymada en fazla yet-kisi bulunan ve üye ülkelerin ilgili bakanlarından oluşan AB organıdır. Bakanlar Konseyi, özel durumlarda bakanlar düzeyinde değil de; devlet başkanları veya hükümet başkanları düzeyinde toplanabilir. Bu özel durumlar, birliğin üzerinde oturduğu temel ilkelerin bir üye devlet tarafın-dan ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edildiğinin tespiti için karar alınması ile para politikası çer-çevesinde birtakım kararların alınması gibi konulardır. Ancak Bakanlar Konseyi’nin bu şekilde toplanması onun Avrupa Konseyi ( Zirvesi ) ile aynı olduğunu göstermez.
AB’YE ÜYE ÜLKELERİN BAKANLAR KONSEYİNDE TEMSİL OY KATSAYILARI
Almanya 10 Fransa 10 İngiltere 10
İtalya 10 İspanya 8 Belçika 5
Hollanda 5 Portekiz 5 Yunanistan 5
Avusturya 4 İsveç 4 Danimarka 3
Finlandiya 3 İrlanda 3 Lüksemburg 2
15 üye devletin toplam oy katsayısı 87’dir. Bakanlar Konseyi’nde oya konan bir kararın kabulü için üç farklı oylama nisabı öngörülmektedir:
• Basit çoğunluk Nisabı: 15 üye devletten en az sekiz devletin olumlu oy kullanması ye-terlidir.
• Nitelikli Çoğunluk Nisabı: 87 oydan en az 62’si olumlu olmalı ve en az 10 farklı üye ülkenin olumlu oy vermiş olması gerekir.
• Oybirliği Nisabı: 15 üye devletten hiçbirisinin olumsuz oy kullanmamasıyla karar alı-nır. Yani çekimser oylar olumsuz oy olarak kabul edilmemektedir.
Hangi kararların hangi oylama nisabıyla alınacağı özel bir şekilde düzenlenmiştir.
Bakanlar Konseyi’nin hukuk koyma yetkisi, ona parlamenter demokrasi anlamında yasama or-ganı olma niteliği kazandırmaz. Çünkü bakanlar doğrudan halk tarafından seçilmemiş mevcut hükümetlerce görevlendirilmişlerdir.
Bakanlar Konseyi başkanlığını, her üye devlet altı aylık dönemler halinde alfabetik sıraya göre yapar.
Kısaca Bakanlar Konseyi; yürütme yetkileri bulunan bir yasama organıdır. Kararları üye ülkeler için bağlayıcıdır.
3. AVRUPA KOMİSYONU
AB Hukuku’nda yasama yetkisini kullanan üçüncü organ olan Komisyon, üye devletlerce ata-nan yirmi üyeden (Komiserden) oluşan bir yürütme organıdır. Komisyon üyeleri; beşer yıllık görev süresi için en fazla iki dönem seçilebilirler. Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya ve İspan-ya’nın ikişer diğer üye devletlerin ise birer temsilcisi bulunur. Her komisyon üyesinin bir oyu vardır. komisyon kararları basit çoğunlukla alınır. Komisyon, Avrupa Parlamentosuna karşı so-rumludur.
Komisyon’un Yetkileri:
• Bakanlar Konsey ve Avrupa Parlamentosunun tasarruflarına katılmak: Komisyon ikincil hukukun konulmasında tasarı hazırlamak, öneride bulunmak, parlamento ve konseyde yapılan değişikliklere ilişkin olarak görüş bildirmek suretiyle rol oynadığı gibi Konseyle birlikte ve Avrupa Parlamentosu’nun görüşü alınarak Komisyon’un önerisinin Konseyce karara bağlanması şeklinde de hukukun konulmasına da katılır.
• AB hukukunun uygulanmasını gözetmek ve sağlamak
• Girişim başlatmak, öneri ve tavsiyede bulunmak
• Birliği, mahkemelerde temsil etmek
• Bütçeyi uygulamak
• Uluslararası ilişkileri yürütmek
Avrupa Komisyonu; yasama yetkileri olan bir yürütme organıdır.
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE YASAMA PROSEDÜRÜ
AB’de yasama prosedürlerini incelemek, yasama yetkisinin nasıl kullanıldığını anlamak açısın-dan yararlı olacaktır.
Yapılacak yasama faaliyetinin konusuna göre üç farklı prosedür öngörülmüştür:
1) ÖNERİ PROSEDÜRÜ
Tek Avrupa Senedi (1987)’ne kadar yasama alanında sadece öneri prosedürü uygulanmıştır. Bu prosedüre göre:
HAZIRLIK AŞAMASI
a) Komisyon prosedürü başlatır ve öneri hazırlar. Önerinin hazırlanması aşamasında ko-misyon, üye ülkelerin uzmanlarına danışır.
b) Öneri Komisyon üyelerince tartışılır ve basit çoğunlukla kabul edilir.
c) Öneri Bakanlar Konseyine sunulur.
DANIŞMA AŞAMASI
a) Bakanlar Konseyi öncelikle önerinin AP’a danışılıp danışılmaması gerektiğini belirler. Siyasi açıdan önem taşıyan tüm hususlarda Konsey AP’a danışmak zorundadır.
b) AP kendisine danışılan konudaki görüşlerini, AP başkanı aracılığıyla resmi yazılı bir şekilde Bakanlar Konseyi’ne ve Komisyon’a sunar. Ancak Konsey, AP’ın görüşleriyle bağlı değildir.
KARAR AŞAMASI
Bakanlar Konseyi, AP’ın görüşünü aldıktan sonra tasarıyı tekrar inceler ve karara bağlar. Bakan-lar Konseyi konusuna göre basit, nitelikli çoğunlukla veya oy birliğiyle karar verir. Kararlar, Birliğin resmi gazetesinde yayınlanır.
Bu prosedürde yetki tamamen Bakanlar Konseyi’nde toplanmakta, AP danışma organı niteliğin-dedir. bir konumdadır.
2) İŞBİRLİĞİ PROSEDÜRÜ: Avrupa Tek Senediyle (1987) getirilen bu prosedürle, parlamen-to tarafından ifade edilen görüşe daha fazla ağırlık kazandırılmıştır. Bu prosedür:
Komisyon Öneri Hazırlar
Öneriyi Konsey’e Sunar Öneriyi Parlamentoya sunar
Konsey Nitelikli Çoğunlukla ortak tutum belirler ve ortak tutumu AP’a bildirir.
AP 3 aylık bir süre içerisinde
AP, mutlak çoğunlukla (314 olumlu oyla) ortak tutumda değişiklik önerirse:
AP ortak tutumu aynen be-nimserse veya tavır almazsa Konsey ortak tutumu benim-ser. AP, mutlak çoğunlukla (314 olumlu oyla) ortak tutumu reddederse, Konsey ancak bu kararı oy birliğiyle yasallaştı rabilir. Aksi halde öneri ge-çerliliğini yitirir.
Komisyon bir aylık süre içinde AP’ın önerdiği değişikliği ve öneriyi gözden geçirir.
Komisyon, AP’ın değişiklik önerilerini kabul eder. Komisyon AP’ın değişiklik önerilerini red-deder.
Komisyon gözden geçirdiği öneriyi, AP’ın değişiklik önerilerini ve bu değişikliklere ilişkin görüşünü konseye sunar. Konsey üç aylık süre içinde:
Konsey değişiklikleri oy birliğiyle kabul eder. Konsey nitelikli çoğun-lukla Komisyonun incelediği öneriyi ka-bul eder. Konsey, komisyonun incelediği öneriyi sa-dece oy birliğiyle de-ğiştirebilir. Konsey üç aylık sürede karar almaz ise öneri reddedilmiş kabul edi-lir.
Bu prosedürle, Parlamentonun yasama alanındaki yetki ve etki alanı genişletilmiştir. AP’a, karar-ları adeta bloke etme diyebileceğimiz bir yetki verilmiştir. Belki AP istediğini yasallaştıramaz ama bu prosedürle istemediğinin de yasallaşmasını hayli zorlaştırmaktadır. Böylece AP, biraz daha anayasal anlamda bir parlamento görünümü kazanmıştır.
3) ORTAK - KARAR PROSEDÜRÜ
Ortak – Karar Prosedürü, isminden de anlaşıldığı gibi, Avrupa Parlamentosu’nu yapılacak yasal düzenlemelere ortak yapmaktır. Maastricht Antlaşmasıyla getirilen bu prosedür sayesinde AP, Konseyle adeta karar (yasama) yetkisini paylaşmaktadır. Bu Prosedürle AP’ın istemediği (onay vermediği) hiçbir karar yasallaşamaz hale gelmiştir. Bu prosedür:
Komisyon öneri hazırlar
Öneri Konseye sunulur Öneri AP’a sunulur.
Konsey, nitelikli çoğunlukla ortak tutumu belirler ve ortak tutumu AP’a su-nar
AP üç ay içinde:
AP, mutlak çoğunlukla ortak tutuma değişiklik önerir ve bunları Konsey ve Komisyo-na bildirir: AP ortak tutumu benimser veya görüş bildirmezse, Kon-sey ortak tutumu kabul eder. AP, üyelerinin mutlak çoğun-luğuyla, ortak tutumu redde-derse öneri reddedilmiş sayı-lır.
Konsey üç ay içinde:
Konsey değişiklik önerilerini reddederse, Konsey başkanı AP’ın başkanıyla anlaşarak Uzmanlaşma Komitesini altı hafta içinde toplantıya çağırır: Konsey nitelikli çoğunlukla değişiklik öneri-lerini kabul eder. (Komisyonun olumsuz gö-rüşünün bulunması halinde Konsey değişik-likleri ancak oy birliğiyle kabul edebilir.)
Konsey üyelerinden veya onların temsilcilerinden ve eşit sayıda AP’ın temsilcilerinden olu-şan uzmanlaşma komitesi; Konsey üyelerinin veya onların temsilcilerinin nitelikli çoğunlu-ğuyla ve AP’ın temsilcilerinin salt çoğunluğuyla ortak metin üzerinde uzlaşmaya varmakla görevlidir. Komisyon, Uzmanlaşma Komitesinin oturumlarında yer alır ve AP ile Konseyin tutumlarını uzlaştırmak için gerekli bütün girişimlerde bulunur. Bu durumda:
Toplantı tarihinden itibaren altı hafta içinde, Uzmanlaşma Komitesi ortak bir metni onay-larsa, AP kullanılan oyların mutlak çoğunlu-ğuyla ve konsey, nitelikli çoğunlukla ortak metne uygun olarak söz konusu tasarrufu, onaydan itibaren altı hafta içinde önerilen tasarrufu onaylamazsa tasarruf reddedilmiş sayılır. Onaylarsa kabul edilmiş sayılır.
Uzmanlaşma Komitesi ortak metni onayla-mazsa önerilen tasarruf kabul edilmemiş sa-yılır.
SONUÇ
Parlamenter Demokrasiler de asıl yasama ve karar organı parlamentodur. Ancak AB’ın kurumsal yapısına baktığımızda, asıl olan parlamentonun değil, Bakanlar Konseyi’nin yasama ve karar organı fonksiyonuna sahip olduğunu görürüz.
Avrupa Parlamentosu’nun yasama yetkisinden mahrum bırakılması;
a) AP üyelerinin 20 Ekim 1976’ya kadar ulusal meclislerce atanarak belirlenmesi.
b) AB’yi kuran devletlerin başlangıçta hızlı ve etkin bir bütünleşme gerçekleştirmeyi amaç-lamaları,
gibi nedenlere bağlanabilir.
Avrupa Parlamentosu kurulduğu günden bugüne kadar sürekli, gerçek anlamda yasama yetkisini elde etmek için Bakanlar Konseyi’yle bir soğuk savaş dönemi yaşamıştır. AP, gerek yaptığı bu mücadele sonucu, gerekse parlamenterlerin 20 Ekim 1976’dan itibaren halk tarafından doğrudan seçilmeleri sonucunda, AP’ın meşruiyetinin sorgulanır halden çıkarılması ve AB’nin büyük o-randa üye devletler arasında bütünleşmeyi sağlaması sonucu, Bakanlar Konseyi aleyhine yasama yetkisini arttırmıştır.
Bugün Avrupa Parlamentosu, İşbirliği ve Ortak - Karar Prosedürü çerçevesinde yasamaya kıs-men de olsa ortak olmuştur. Her ne kadar istediklerini yasallaştıramasa da istemediklerinin yasal-laşmasını engelleyecek yetkiye sahiptir. Buna rağmen anayasal anlamda AP, hala tam olarak bir parlamento kimliği kazanamamıştır.
Ayrıca gerek İşbirliği gerekse Ortak – Karar Prosedürü oldukça karışık bir yapıya sahiptir. Sü-rekli genişleyen ve bir federal devlet yapısına kavuşmuş AB’nin, daha demokratik ve şeffaf bir yapı kazanması için yasama yetkisini tamamen AP’ta toplanması ve Bakanlar Konseyi’nin sade-ce bir denetleme ve yürütme organı haline getirilmesi ve yasama prosedürlerinin birleştirilerek daha basit ve işlemesi kolay bir hale getirilmesi gerekir. Avrupa Komisyonu da tamamen AP’a bağlı bir organ haline getirilmelidir.
KAYNAKÇA
1. Avrupa Siyasi Birliği ve Türkiye – T.C Merkez Bankası Yay. 1999
2. Doğan Aydan – Türkiye ve Avrupa Birliği - Ankara -1998
3. Ergun Özbudun – Türk Anayasa Hukuku – Yetkin Yayınları 1998
4. Hüseyin Pazarcı - Uluslararası Hukuk – Turhan Yay. Ankara 2003
5. Marmara Üniversitesi Avrupa Birliği Enstitüsü
6. Order Emre – Avrupa Topluluğu Hukuku’nun Temel Doktrinleri ve Uygulamaları
7. Tekinalp Ünal – Avrupa Birliği Hukuku - Beka Yay. -2000
8. Tezcan Ercüment – Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku Beta – Yay.
9. Tezok Funda - Avrupa Bütünleşmesi - Büke Yay. -2002
10. Yılmaz Mesut – Avrupa Parlamentosu Doktora Notları
11. www.mesutyilmaz.gen.tr/YILMAZ/yenidüzenmi.pdk (Erişim: 06 03 2004
12. www.kobinet.org.tr/koskeb (Erişim: 06 03 2004)
![Nokta [.]](/data/avatars/m/150/150931.jpg?1696432629){kind=avatar}
p